‘Door de directe financiering hoefden we minder in OV-aanbod te snijden’
Nieuwe financieringsvormen kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het verbeteren en verduurzamen van het openbaar vervoer. De Vervoerregio Amsterdam heeft in de afgelopen jaren verschillende alternatieve financieringsvormen in de praktijk gebracht, zoals de Bussenlening. Hiermee werd onder andere het tussentijds financieren van elektrische bussen mogelijk gemaakt. Nico van Paridon van de Vervoerregio Amsterdam licht toe.
Hoe ontstond bij de Vervoerregio het idee om naar alternatieve financieringsvormen te kijken?
“Zo’n 6 jaar geleden waren GVB en de gemeente Amsterdam bezig met het bestellen van nieuw metromaterieel, de zogenaamde M5 en M6. Bij elkaar bedraagt de investering circa 280 miljoen euro. Normaal gesproken leende GVB de benodigde middelen bij de gemeente Amsterdam en werden de kapitaallasten, dus de rente en aflossing, betaald door de Vervoerregio. Amsterdam hanteerde daarvoor een rekenrente van 4 procent.”
“Maar in die tijd had de Vervoerregio veel liquide middelen op de bank staan. Er waren middelen gespaard voor deze investering, maar belangrijker was dat infrastructuurprojecten vanwege de crisis werden uitgesteld. De al gereserveerde subsidie werd later uitgegeven dan verwacht. Uiteindelijk heeft deze situatie ertoe geleid om de aanschaf van M5 en M6 direct te financieren.”
“De verplichting om deze aanschaf te bekostigen had de Vervoerregio al, maar in plaats van de kapitaallasten te bekostigen over een periode van 30 jaar werd nu 100 procent van de benodigde middelen ineens voorgeschoten. De rekensom van die besparing was snel gemaakt. De rente op de uitstaande gelden bedroegen toen circa 1 procent. Het renteverschil was circa 3 procent. Over de hele looptijd van 30 jaar levert dit renteverschil een besparing op van ongeveer 120 miljoen euro. De werkelijke besparing is uiteraard afhankelijk van de rente ontwikkeling in de komende jaren.”
Hebben jullie die constructie daarna vaker ingezet?
“Twee jaar na dit besluit hebben we besloten om de boekwaarde van de overige aanwezige metro’s en trams volledig te bekostigen met een investeringssubsidie van circa 220 miljoen euro. GVB kon hiermee een lening voor eerder aangeschafte activa vervroegd aflossen. Dit heeft tot een forse rentebesparing geleid die deels zijn gebruikt om de bezuinigingen op de BDU door het Kabinet Rutte I op te vangen en deels om extra investeringen in activa op te vangen. Zonder dit instrument had veel scherper in het aanbod van openbaar vervoer in de stad Amsterdam gesneden moeten worden.”
Zonder dit instrument had veel scherper in het OV-aanbod in Amsterdam gesneden moeten worden
“Deze twee ingrepen hebben overigens wel een forse impact hebben gehad op de balansen van beide organisaties. De Vervoerregio heeft ingeboet op haar liquide positie, maar heeft daarvoor wel lagere jaarlijkse lasten gekregen. Bij GVB heeft een balansverkorting plaats gevonden. Op dit moment heeft de Vervoerregio alle rollende activa van GVB direct gefinancierd.”
Neemt de Vervoerregio hierdoor niet veel meer risico op zich?
“Het dagelijks bestuur heeft wel ingestemd met directe financiering vanwege de rentevoordelen, maar wilde wel enkele zekerheden. Dat is gerealiseerd door zekerheidsrechten, zoals pandrechten, te vestigen. Binnen GVB Holding is er een Activa BV waar onder andere de rollende activa in zijn ondergebracht. GVB is dus eigenaar van deze activa, maar de Vervoerregio heeft na de directe financiering een pandrecht op al het rollend materieel en bijbehorende vorderingen verkregen. ”
“Daarnaast is de afspraak gemaakt dat de GVB Activa BV overgaat naar de gemeente Amsterdam, als dat noodzakelijk is voor een eventuele openbare aanbesteding van de concessie.”
GVB krijgt de concessie onderhands gegund. Kunnen ook vervoerders bij openbare aanbestedingen gebruik maken van alternatieve financieringsmethodes?
“Dat is al gebeurd. De Vervoerregio heeft in de beginfase van de concessie Waterland serieus rekening gehouden met de situatie waarin vervoerder EBS failliet zou gaan of haar verplichtingen onder de concessie niet langer zou kunnen nakomen. Voor de continuïteit van het openbaar vervoer in het gebied wordt het dan ineens zeer relevant wat een curator in geval van een faillissement gaat besluiten.”
“Zou hij op verzoek van de banken de bussen ook kunnen verkopen aan een externe partij, waardoor deze niet meer beschikbaar zijn voor het OV in Waterland? Voor de Vervoerregio werd het van strategisch belang om zekerheid te verkrijgen op de activa, om te voorkomen dat het openbaar vervoer in de concessie Waterland stil kwam te vallen.”
De Vervoerregio wilde voorkomen dat het OV stil kwam te vallen
“De oplossing die toen gevonden is heeft iets weg van de constructie bij GVB, maar met enkele aanpassingen. De Vervoerregio is eerst begonnen om een instrument te formuleren dat past binnen de Europese regelgeving en dat voor alle vervoerders in het verzorgingsgebied van de Vervoerregio open staat. Dit instrument staat bekend als de Bussenlening en is besproken en goedgekeurd in de Regioraad van de Vervoerregio. Het gaat om een subsidie in de vorm van een lening. EBS heeft er als eerste vervoerder gebruik van gemaakt.”
Aan welke voorwaarden moest EBS voldoen om in aanmerking te komen voor die Bussenlening?
“Om die lening te verkrijgen, dient een vervoerder een speciale activa BV op de richten, waar de bussen in ondergebracht worden. De vervoerder wordt eigenaar van de bussen en de Vervoerregio verkrijgt pandrecht op de bussen, vorderingen en aandelen van de activa BV.”
“Verder verlangt de Vervoerregio nog enkele andere zekerheden. De vervoerder betaalt tijdens de looptijd rente en aflossing, maar feitelijk wordt deze door de Vervoerregio ingehouden op de exploitatiesubsidie. Er is dus nooit betalingsachterstand. Aan het einde van de concessieperiode moet de lening afgelost zijn.”
Er is nooit sprake van betalingsachterstand bij de Bussenlening
“De Vervoerregio berekent een marktconforme rente over de lening, zodat er geen sprake is van verboden staatssteun. Deze wordt berekend volgens een door de Europese Commissie vastgestelde methode. Dat is de Euribor plus een risico-opslag op grond van de kredietwaardigheid van de onderneming en de hoogte van de aan de lening verbonden zekerheden.”
Dit is allemaal gestart in een periode van economische crisis. Heeft die Bussenlening op dit moment nog steeds nut?
“Zeker, want in de recente aanbesteding van de concessie Amstelland Meerlanden heeft de Vervoerregio de Bussenlening aangeboden aan de biedende partijen. Partijen waren vrij in de keuze om er wel of geen gebruik van te maken. De Regioraad heeft opnieuw ingestemd met deze faciliteit tot een bedrag van 100 miljoen. De gedachte hierachter was dat wanneer er rentevoordelen zijn, partijen deze besparing kunnen inzetten in de vorm van extra openbaar vervoer. Ze zouden daartoe gestimuleerd worden door de concurrentiedruk in de aanbesteding.”
Zero emissie-bussen zijn duurder dan dieselbussen en die investeringen drukken zwaar op de balansen van bedrijven
“Connexxion heeft inderdaad voor de Bussenlening gekozen, maar deels om een andere reden dan we hadden gedacht. Zero emissie-bussen zijn namelijk bij aanvang veel duurder dan dieselbussen. Pas in de exploitatie kan er geld terugverdiend worden op de brandstof en het onderhoud. De initiële investeringen drukken zwaar op de balansen van de bedrijven. Door te kiezen voor een Bussenlening en de looptijd van de lening gelijk te laten zijn met de afschrijvingstermijn van de bussen, kunnen deze investeringen off balance. Daardoor is er meer ruimte voor vervoerders om bij andere aanbestedingen ook te investeren in ZE-technieken.”
Maakt deze Bussenlening het dus gemakkelijker om te verduurzamen in concessies?
“In mijn ogen zal de introductie van zero emissie bussen met de kapitaallast aan het begin van de concessie bij gelijkblijvend beleid tot steeds langere concessies gaan leiden. De bedrijven willen immers de mogelijkheid hebben deze investeringen terug te verdienen en de levensduur van deze bussen wordt veelal rond de 15 jaar ingeschat.”
“Het is een discussie waard om te kijken welke voordelen het heeft om de investeringen in activa los te trekken van de exploitatie van een concessie, zoals hierboven beschreven. In dat geval kunnen kortere concessies – van bijvoorbeeld vijf jaar – in de markt gezet worden, omdat een vervoerder niet een lange concessie nodig heeft om de investeringen terug te verdienen.”
Kan deze constructie alleen bij nieuwe concessies worden ingezet?
“Dat hoeft niet. In 2017 heeft de Vervoerregio met EBS gesproken om tussentijds te investeren in zero emissie bussen. Normaal gesproken is een dergelijk voorstel om economische redenen een no-go, omdat de concessie nog maar tot eind 2021 loopt. Er is dan onvoldoende tijd om de investeringen terug te verdienen en partijen zijn vaak terughoudend om hiervoor kapitaal vrij te maken.”
“In Waterland is echter onderzocht of zo’n tussentijdse investering wel mogelijk is, omdat de Vervoerregio ervaring op wilde opdoen met investeringen in duurzaam vervoer. Bij zero emissie-investeringen zijn de kosten van oplaadapparatuur een belangrijk deel van de kosten en deze staan zowel op overheidsgronden als op private gronden. Met EBS zijn dus afspraken gemaakt om de oplaadapparatuur op beide locaties beschikbaar te hebben voor opvolgende concessiehouders.”
“Verder zijn er – in combinatie met een aanvullende Bussenlening – afspraken gemaakt over een overname-regeling. De Bussenlening is geen noodzakelijke voorwaarde voor een overname-regeling, maar het maakt het toepassen daarvan eenvoudiger. Overigens is in de concessie Amstelland-Meerlanden ook een overname-regeling voor de zero emissie-bussen en de laadinfrastructuur opgenomen.”
Tekst loopt door onder foto
De Vervoerregio ziet dus veel voordelen in deze alternatieve financieringsvormen?
“Het meest bijzondere van de directe financiering is dat er meer zekerheden zijn en lagere kosten. Dat komt voornamelijk omdat banken in de regel een hogere opslag berekenen voor rollende activa als onderpand, terwijl deze voor de Vervoerregio juist van grote waarde zijn. Het rollend materieel is immers cruciaal om het openbaar vervoer in een concessie ongestoord doorgang te kunnen laten vinden. Door middel van het pandrecht kan de Vervoerregio over de bussen beschikken als het mis gaat.”
“Het instrument van directe financiering en Bussenlening kent veel voordelen, maar heeft in de loop van de tijd een andere functie gekregen. Wij denken dat het vooral nuttig kan zijn voor tussentijdse investeringen gedurende de looptijd van de concessie, waarbij de afschrijvingstermijn de duur van de concessie overstijgt. Verder lijkt het een waardevol instrument bij investeringen in zero emissie-materieel, vanwege de hoge initiële kosten, de lange levensduur van elektrische bussen en de noodzakelijke investeringen in oplaadapparatuur.”
Wat is de toekomst van deze financieringsvormen?
“We moeten ons nu beraden op de toekomst hiervoor. De Vervoerregio heeft de directe financiering tot nu toe uit eigen middelen kunnen doen. Dat heeft geleid tot een forse daling van de liquiditeit, maar daar staan flinke bezuinigingen op de rentekosten tegenover. Nu de investeringen weer aantrekken in zowel infrastructuurprojecten, als in nieuw rollend materieel voor onder andere de Amstelveenlijn en het metrovervoer, zal de Vervoerregio ook moeten gaan lenen of op de oude manier, via GVB, de kapitaallasten moeten gaan betalen.”
“Indien de Vervoerregio geld moet lenen om de Bussenlening aan een vervoerder mogelijk te maken, dan kan zij dit in de regel tegen gunstige voorwaarden doen. Samen met de partners zal bekeken worden welke vorm het beste past. Van marktpartijen horen we dat er ook gekeken wordt naar de variant waarbij de vervoersautoriteit garant gaat staan voor de lening die een vervoerder aangaat voor rollende activa. De effecten van deze variant hebben we nog niet in detail kunnen bekijken, maar wij kunnen ons voorstellen dat hiermee de risico-opslag die banken toepassen op rollende activa lager wordt.”
Lees ook:
