Onderzoek: geen ‘big bang’ in marktordening spoor

Het ligt niet voor de hand om op korte termijn de marktordening op het spoor radicaal om te gooien. Het is beter om stapsgewijs de sterke kanten van het huidige Nederlandse spoorvervoer verder te ondersteunen en de zwakke punten weg te halen. In 2019 kan dan een besluit worden genomen. Dat staat in het rapport over de marktordening van het spoor dat vrijdag door staatssecretaris Sharon Dijksma van Infrastructuur en Milieu naar de Tweede Kamer is gestuurd.

In het rapport worden diverse scenario’s geschetst voor de aansturing van het spoorvervoer en spoorbeheer na 2024. Daarbij is een vergelijking gemaakt tussen onderhandse gunning van het gehele spoorvervoer aan nationale spoorvervoerder NS, openbare aanbesteding van het vervoer van het gehele Nederlandse spoorvervoer en hybride varianten hiervan, waarbij delen van het spoor wordt aanbesteed. Het onderzoek ‘Kiezen voor een goed spoor. Scenario’s voor ordening en sturing op het spoor na 2024′ is uitgevoerd door de heren Van der Vlist (ABDTOP-consultant) en Van den Berg (Staatsraad bij de Raad van State).

Conclusies

De onderzoekers zijn gematigd positief over het aanbesteden van het spoor. Zo is gebleken dat concurrentie of de dreiging van concurrentie vaak goed is voor innovatie, wordt het vervoer op de huidige decentrale lijnen vaak goed beoordeeld en worden vervoerders bij verkaveling uitgedaagd beter aan te sluiten op andere vervoersmodaliteiten, zoals bussen en trams. Ook wordt bij een onderhandse gunning efficiëntieverlies verwacht, terwijl bij openbare aanbestedingen juist in toenemende mate efficiëntiewinst wordt voorspeld.

De onderzoekers zien echter ook de voordelen van onderhandse gunning. Zo kan verkaveling zorgen voor een meer complexe dagelijkse operatie en moet de reiziger hoogstwaarschijnlijk vaker overstappen. De onderzoekers erkennen dat reizigers een overstap als een hindernis ervaren. Verder zijn aanbestedingen nu eenmaal duur en die kosten bespaar je bij een onderhandse gunning. Tevens dreigt bij een inbesteding geen toenemende versnippering of verlies van kennis.

Ordeningsmodel

Een echte aanbeveling doen de onderzoekers niet in hun onderzoek. Ze noemen het besluit voor meer of minder marktwerking op het spoor een ‘belangrijke strategische en principiële keuze, die een zorgvuldige voorbereiding vergt’. Daarom moet de overheid de komende jaren extra informatie verzamelen om zo meer inzicht te krijgen in de effecten van verschillende politieke keuzes, zoals decentralisering, meer concurrentie en verkavelingsvormen. Daarvan kan de spoorsector leren en worden dure transitierisico’s en kosten voorkomen. In 2019 – bij de mid-term review – kan dan een verantwoord besluit worden gemaakt.

Daarbij moet bovendien niet uit het oog verloren worden dat het allereerst belangrijk is om het beste vervoer voor de reiziger te realiseren. Het ordeningsmodel is een middel om een doel te bereiken en niet een doel op zich, schrijven de onderzoekers. “In de politieke discussie over de ordening kan dit wel eens uit het oog worden verloren. Marktwerking of ‘de overheid moet het doen’ worden dan doelen op zich, terwijl het feitelijke doel – een betaalbare, veilige en comfortabele reis van deur tot deur voor de reiziger – uit het zicht raakt.”

Spoorprestaties

“Het huidige spoornetwerk en de met elkaar samenhangende instituties rondom het spoor zijn in belangrijke mate het resultaat van een lange geschiedenis. Het doorvoeren van grotere veranderingen is kostbaar en vergt tijd. En de huidige spoorprestaties gelden – hoewel er zeker ruimte is voor verbeteringen – als behoorlijk goed”, stellen de onderzoekers.

De scenario’s die uitgaan van één nationale vervoerder of een puur concurrentiemodel kennen aanzienlijke transitierisico’s en kosten, blijkt uit het rapport. Vooral bij een verkaveling in regio’s is sprake van hoge eenmalige kosten, omdat substantiële aanpassing nodig is van de spoorinfrastructuur en -stations.

Bovendien zijn er juridische risico’s verbonden aan het scenario van één nationale vervoerder, zo valt te lezen. De mogelijkheden om vervoerconcessies onderhands te gunnen worden immers beperkt door het Vierde Spoorwegpakket. Een besluit om het gehele spoornet onderhands te gunnen aan NS dient stevig onderbouwd te worden en het is maar de vraag of die onderbouwing stand zal houden bij de Europese rechter, vanwege de positieve ervaringen met de aanbesteding van decentrale lijnen.

Onafhankelijke spoorbeheerder

Om eerlijke toegang van spoorvervoerders op het spoor mogelijk te maken, moet de spoorbeheerder onafhankelijk zijn, vooral bij de capaciteitsverdeling op het spoor en het opleggen van gebruiksvergoedingen. “Het Vierde Spoorwegpakket waarborgt die onafhankelijkheid door een juridische scheiding tussen de infrastructuurbeheerder en spoorwegondernemingen voor te schrijven. Dat beperkt de mogelijkheden om ProRail en NS onder één paraplu te brengen”, stellen de onderzoekers.

Een radicale omslag betreffende de mate van marktordening wordt dus sterk afgeraden. Meer marktwerking op het spoor vergroot de kans op wisselingen in concessiehouderschap, zo is de verwachting. Grotere schommelingen van de vraag van afzonderlijke vervoerders naar personeel en materieel kunnen leiden tot knelpunten of onwenselijke situaties. Oplossingen zijn voorhanden, maar beperken wel de kansen om marktwerking te laten resulteren in efficiëntieverbeteringen.

Europese ontwikkelingen

Hoewel ze dus niet denken dat er een abrupte beslissing genomen moet worden, geven de onderzoekers wel degelijk enkele adviezen voor beter treinverkeer. Er kunnen enkele zogenaamde ‘no regret-maatregelen’ worden genomen. Zo geven ze de aanbeveling om de kennis en regie van het ministerie van Infrastructuur en Milieu te verbeteren, zodat de besluitvorming beter wordt afgestemd met regionale overheden. 
Ook pleiten zij voor een onafhankelijke jaarlijkse meting van de prestaties van alle concessies. De kwaliteit van de sturing kan vervolgens verbeteren via concessievoorwaarden, het toezicht daarop en de handhaving ervan.

Verder dient de rol en positie van spoorvervoerder NS helder te zijn door de voorwaarden waaronder NS al dan niet kan meedingen bij eventuele openbare aanbestedingen duidelijk te formuleren. 
De ontwikkeling van brancheorganisatie OVNL moet verder worden gesteund en een actievere rol krijgen bij het sectorbreed borgen van kennis, kunde en vakmanschap.

Overigens sluiten de onderzoekers hun onderzoek af door te stellen dat momenteel binnen alle mogelijke scenario’s goed treinvervoer kan worden aangeboden op het Nederlandse spoor. Maar een keuze voor meer óf juist minder marktwerking zet de toon voor de toekomst. “Een keuze voor een beweging in de ene richting betekent dat het onlogisch en aanzienlijk moeilijker en duurder wordt om in de toekomst een keuze voor een beweging in de tegenovergestelde richting te maken.”

Lees hier het volledige rapport.

Marieke van Gompel en Inge Jacobs