‘Verdere decentralisatie spoor kent duidelijke risico’s’

De introductie van meer marktwerking op het spoor in Nederland pakt vermoedelijk negatief uit voor de reiziger. Dat stellen hoogleraren Bert van Wee en Maarten Janssen in het ESB-dossier Toekomst op de Rails. Dit dossier loopt voor op de keuze die de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat binnenkort moet maken over de ordening op het spoor na 2025. Wordt het treinvervoer dan nog steeds onderhands gegund aan NS of wordt het hoofdrailnet opengesteld voor meer marktwerking?

In dit dossier is een tiental experts aan het woord gelaten over de beste inrichting voor het spoor na 2025. De conclusie: meer marktwerking heeft wellicht voordelen, maar zeker ook nadelen. Volgens Van Wee en Janssen belemmert decentralisatie het realiseren van netwerkeffecten en schaalvoordelen, al maakt het meer maatwerk mogelijk.

En Arnoud Mouwen, adviseur reguleringsvraagstukken OV, vat samen: “Het succes van aanbestedingen is niet gegarandeerd. Het wordt mede bepaald door de wijze van regulering, de mate van verticale splitsing en de mate van samenloop van treindiensten.”

Reiziger niet beter af

De deskundigen in het dossier laten zich vrijwel allemaal in meer of mindere mate negatief uit over (te veel) marktwerking. Van Wee en Janssen zijn daarin het meest duidelijk. “Verdergaande decentralisatie kent duidelijke risico’s en de reiziger is er vermoedelijk niet beter mee af. Paradoxaal genoeg vraagt verdergaande decentralisatie juist om een strakke centrale regie, terwijl die regie in de huidige situatie verankerd is omdat het hoofdrailnet in één hand ligt.”

“Verticale integratie van infrastructuur en vervoer zou daarentegen een aantal problemen kunnen verhelpen die in het grensgebied tussen infrastructuur en vervoer liggen, maar kent ook nadelen en risico’s. Een groot nadeel is dat het zal leiden tot een zeer grote organisatie die waarschijnlijk moeilijk aan te sturen is. Met de nieuwe status van ProRail, als een zelfstandig bestuursorgaan, ligt een dergelijke aanpassing nu ook minder voor de hand.”

Onafhankelijkheid

Het moet gezegd worden dat het dossier tot stand is gekomen met een financiële bijdrage van NS, HTM, GVB, RET en ProRail. Deze partijen zijn tegenstander van meer marktwerking op het spoor. Maar de ESB-redactie benadrukt dat zij voor het onderzoek de vrije hand hebben gekregen, zowel omdat lezers moeten kunnen vertrouwen op de redactionele onafhankelijkheid van ESB, als omdat de academische integriteit van Van Wee en Janssen op het spel staat.

En deze twee academici staan ook niet alleen in hun scepsis richting meer marktwerking, blijkt uit het onderzoek. Hoewel de meeste deskundigen de voordelen van marktwerking voor de huidige decentrale spoorlijnen niet ontkennen, stellen ze dat dit geenszins een garantie is voor een verder succes van marktwerking. Het hoofdrailnet is namelijk erg met elkaar verweven, waardoor het aanbesteden van aparte lijnen of ‘kavels’ negatief zou kunnen uitpakken. Vooral in de drukke Randstad worden vooral nadelen gezien van te veel concurrentie.

Aanbesteding hoofdrailnet

Ook Eric van Damme van de Tilburg University waarschuwt voor negatieve gevolgen. Volgens hem is in het Vierde Spoorpakket te weinig rekening gehouden met bepaalde ‘externaliteiten en complementariteiten’. Hoewel concurrentie normaal positief uitpakt voor de prijs en de kwaliteit, kan bij complementaire diensten juist het tegenovergestelde waar zijn. Als een reiziger alleen van A naar C kan komen via B, is de dienst alleen van waarde als die twee dus op elkaar aansluiten.

Overigens ziet Van Damme wel degelijk kansen voor een openbare aanbesteding, maar vooral voor het hele hoofdrailnet. Hij heeft dan ook kritiek op de conclusie in het rapport ‘Kiezen voor goed een spoor’ uit 2017. Daarin werden vier scenario’s voor het spoor bekeken en werd zelfs een keuze gemaakt. Volgens Van Damme werd in dit onderzoek ‘voorbarig en zonder goede onderbouwing voorgesorteerd’.

Hij laat in het midden welke mate van marktwerking het meest optimaal is, maar legt uit dat er met name een risico bestaat dat er coördinatieproblemen zullen ontstaan. “Dit impliceert niet automatisch dat concurrentie op de rails niet zou kunnen werken, maar wel dat het complexer is om die concurrentie goed vorm te geven.”

Onzekerheid

De meeste deskundigen zijn het er over eens dat er nog heel veel onduidelijk is over wat marktwerking zal betekenen op het Nederlandse spoor. Er zijn weliswaar veel onderzoeken gedaan naar concurrentie in de railsector, maar die geven geen eenduidig antwoord op de vraag wat nu de beste mate van ordening is. Verschillende andere Europese landen hebben marktwerking al geïntroduceerd, maar de ervaringen van die landen zijn niet één op één op Nederland toepasbaar.

“Al met al is er veel discussie over de toekomst van het spoor, waarbij er sprake is van grote heterogeniteit tussen landen en systemen. Intussen lijkt er dan ook een zekere mate van consensus te ontstaan over de conclusie dat een one-size-fits-all-oplossing niet bestaat”, concludeert Didier van de Velde. En volgens Maarten Janssen zijn de netwerkeffecten in het relatief kleine Nederland waarschijnlijk groter dan in andere landen, waardoor een vergelijking niet volledig opgaat.

Hybride model

Wijnand Veeneman, universitair hoofddocent aan de TU Delft, gaat in op de governance. Hij toont in zijn bijdrage aan dat zowel aanbesteden als inbesteden voordelen heeft. Aanbestedingen hebben in de regio zeer goed gewerkt. Tegelijkertijd is hij heel positief over het hybride model dat de laatste jaren gebruikt is voor het hoofdrailnet. Dit werd onderhands aanbesteed, maar wel met dreiging tot een mogelijke aanbesteding bij wanprestaties.

Veeneman: “Dit hybride model gaf de NS prikkels om goed te presteren, zonder een sterkere rol voor de overheid. Dat bood de NS ook weer de mogelijkheid om de focus te leggen op de reiziger en op de samenwerking met ProRail. Het hield de overheid en de vervoerder efficiënt en effectief, zeker als je de prestaties van het spoor in internationale context beschouwt.”

Tegelijkertijd is dit model volgens Veeneman eindig. Aan de ene kant omdat het geloofwaardig moet blijven dat de concessie ooit zal worden afgepakt en aan de andere kant omdat er forse investeringen nodig zijn om het spoor up-to-date te maken. “Uiteindelijk zal het onvermijdelijk zijn dat de overheden hun positie als sturende partij versterken en meer vanuit hiërarchie de relatie met de vervoerder aangaan. Wanneer dat werkelijk nodig zal zijn, is nog afwachten.”

Coördinatie

Het gros van de experts in dit dossier meent dat extra concurrentie meer betrokkenheid van de overheid behoeft dan momenteel het geval is. Die dient een coördinerende rol op zich te nemen over bijvoorbeeld de dienstregeling, de tarieven en de informatievoorziening. Bij meerdere vervoerders is een coördinatie van treindiensten namelijk nodig om het optimale product voor reizigers te creëren en volgens Janssen hebben individuele vervoerders in een vrije markt juist een prikkel om alleen de diensten voor de eigen reizigers te optimaliseren.

Ook Van de Velde en Mouwen denken dat regulering van een overheidsinstantie nodig is. Mouwen licht toe dat dit ook gebeurt in andere Europese landen die al marktwerking kennen. “In de buitenlandse voorbeelden sprake is van één vervoersautoriteit die zeggenschap heeft over meerdere vervoerders. In ieder reguleringsmodel is dit een essentiële voorwaarde om het beoogde doel te bereiken. Een dergelijke krachtige autoriteit, die macht heeft over alle vervoerders die gebruik maken van eenzelfde traject, kan helpen bij het beperken van de transactie- en coördinatiekosten van de aanbesteding.”

Uitdagingen

Hoewel in het dossier de nadruk ligt op wel of geen concurrentie op het spoor, is het nu zaak om de discussie te veranderen, vindt Jeroen Groenendijk, Ondernemingssecretaris bij HTM en onderzoeker aan de Vrije Universiteit Amsterdam. In de huidige tijd spelen er grotere uitdagingen dan het mededingingsvraagstuk, namelijk hoe er in de huidige tijd een effectief, duurzaam mobiliteitssysteem kan worden gecreëerd, dat tegemoet komt aan de eisen van leefbaarheid en bereikbaarheid.

“De maatschappelijke discussie daarover moet bovenal gaan over het vinden van een governancemodel, waarin de effectiviteit van (vooral) stedelijke vervoerssystemen voorop staat en de nadruk niet langer op kostenreductie ligt – ook al blijft efficiëntie nog steeds van belang”, aldus Groenendijk. Er moet onder meer gekeken worden naar de manier waarop goed kan worden samengewerkt tussen vervoerders, maar ook met nieuwe toetreders in het kader van MaaS en naar manieren om het OV te financieren. “Na een focus op mededinging is het nu dus tijd voor een focus op samenwerking.”

Lees hier het volledige onderzoek

Lees ook:

Auteur: Inge Jacobs

Inge Jacobs is vaste redacteur van OVPro en schrijft voor verschillende andere vakbladen van ProMedia Group.

4 reacties op “‘Verdere decentralisatie spoor kent duidelijke risico’s’”

Wiebe Goossen|15.10.19|12:10

Ik voor mij ben zéér huiverig om het hoofdnet over te geven aan ‘marktwerking’. Ik snap niet wat nu de voordelen zouden zijn tegenover de innovaties die NS (Het Spoor) steeds weer pleegt. Ik zie ook niet in waarom iets dat helemaal niet ‘stuk’ is ‘gemoderniseerd’ zou moeten worden. En als reiziger heb ik liever te maken met één maatschappij die het hele hoofdnet bestrijkt: één kaartje voor de hele reis zonder vervelend in- en uitchecken, zoals nu al bij het overstappen op regionale lijnen.

Gerjan van Oosten|15.10.19|19:00

Ik zeg het nog maar een keer: marktwerking hoort NIET thuis in het OV, de gezondheidszorg of het onderwijs. Doe je dat wel, dan gebeurt alleen dat wat geld oplevert, niet wat nodig en nuttig is.

Peter Janssen|15.10.19|23:25

Ik denk dat het voor het noorden van het land wel goed is. De trein van Leeuwarden naar Zwolle zit overvol en het is een korte trein van de NS. Daar zou van mij best een Keolis of Arriva een extra trein mogen inzetten.

Pat Rick|16.10.19|16:17

De echte drijfveer van de overheid voor decentralisatie is het loslaten van de verantwoordelijkheid, met fragmentatie tot gevolg. Dit terwijl er juist meer integratie nodig is omdat de spoorwegnetten nu ook internationaal steeds meer gekoppeld gaan worden.

Er is dus meer standarisatie nodig, meer samenwerking om het drukke spoor beter te benutten op korte en lange afstand.

SNCF en DB zullen het alleen maar fijn vinden als er meer business is voor Keolis en Arriva

Reageer ook

Nog maximaal tekens

Log in via een van de volgende social media partners om je reactie achter te laten.